Oleh: Prof.Dr.H.Duski Samad, M.Ag
Negara hukum tidak cukup dibuktikan dengan banyaknya undang-undang yang dibuat, lembaga hukum yang dibentuk, atau sanksi yang diberikan kepada warga yang melanggar aturan. Ukuran yang jauh lebih substantif adalah seberapa sungguh-sungguh negara, dan pemerintah sendiri tunduk serta melaksanakan hukum yang telah ditetapkan.
Dari sini muncul satu gagasan penting yang perlu dikembangkan dalam tata kelola pemerintahan. Yaitu audit ketaatan pemerintah terhadap konstitusi dan undang-undang.
Selama ini kata “taat hukum” lebih sering diarahkan kepada masyarakat. Warga diminta membayar pajak, menaati perizinan, melengkapi administrasi, mematuhi aturan lalu lintas, dan memenuhi berbagai kewajiban lainnya. Ketika melanggar, tersedia sanksi administratif, perdata, bahkan pidana.
Semua itu wajar dalam negara hukum. Namun ada pertanyaan yang tidak kalah penting: siapa yang mengaudit ketaatan pemerintah ketika konstitusi dan undang-undang justru memberikan kewajiban kepada negara?
Pertanyaan ini penting. Karena, konstitusi bukan sekadar aturan untuk mengendalikan rakyat. Konstitusi justru merupakan hukum dasar yang membentuk, memberikan, mengatur, sekaligus membatasi kekuasaan negara.
Pasal 1 ayat (3) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menegaskan bahwa “Negara Indonesia adalah negara hukum”. Pasal 4 ayat (1) bahkan menyatakan Presiden memegang kekuasaan pemerintahan “menurut Undang-Undang Dasar”.
Kata menurut menunjukkan bahwa kekuasaan pemerintahan bukan kekuasaan tanpa batas. Pemerintah memperoleh legitimasi sekaligus batas kewenangannya dari konstitusi.
Inilah hakikat konstitusionalisme. Kekuasaan tidak cukup hanya sah secara politik, tetapi juga harus dijalankan secara hukum.
Jimly Asshiddiqie menempatkan supremasi hukum sebagai salah satu unsur pokok negara hukum, sedangkan Miriam Budiardjo menjelaskan konstitusi sebagai dasar pengaturan sekaligus pembatasan kekuasaan pemerintahan (Asshiddiqie, 2005; Budiardjo, 2008).
Ketaatan konstitusional tidak boleh hanya dituntut dari warga. Ketaatan pertama-tama harus diperlihatkan oleh negara dan pemerintah.
UUD 1945 memang mengatur kewajiban warga negara. Pasal 27 ayat (1), misalnya, menegaskan kewajiban warga menjunjung hukum dan pemerintahan tanpa kecuali. Namun konstitusi juga memberikan tanggung jawab besar kepada negara.
Pembukaan UUD 1945 memerintahkan pemerintah melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, serta mencerdaskan kehidupan bangsa.
Batang tubuh UUD 1945 kemudian menjabarkan berbagai hak konstitusional yang menimbulkan tanggung jawab negara dalam bidang pendidikan, kesehatan, kesejahteraan sosial, perlindungan hak asasi, dan pelayanan publik.
Maka hukum bekerja dua arah. Rakyat wajib menaati hukum, sedangkan pemerintah wajib tunduk, sekaligus melaksanakan hukum.
Masalah muncul ketika ketentuan hukum yang memberikan kewajiban kepada pemerintah bertemu dengan bahasa birokrasi. Yakni “belum menjadi program”, “belum masuk prioritas”, atau “anggarannya belum tersedia”.
Jawaban seperti itu mungkin dapat diterima sebagai penjelasan mengenai keterbatasan pelaksanaan pada suatu waktu. Tetapi tidak dapat menjadi alasan permanen untuk mengabaikan amanat hukum.
Di sinilah prinsip dasarnya harus ditegaskan: bukan undang-undang yang menyesuaikan diri dengan program pemerintah, tetapi program pemerintahlah yang harus disusun untuk melaksanakan undang-undang.
Setiap pemerintahan tentu mempunyai visi, misi, janji politik, dan program prioritas. Itu sah dalam demokrasi. Namun program politik tidak mempunyai kedudukan lebih tinggi daripada hukum.
Hans Kelsen menjelaskan tata hukum sebagai susunan norma yang berjenjang, dengan norma yang lebih rendah memperoleh dasar validitas dari norma yang lebih tinggi (Kelsen, 1967). Artinya, kebijakan dan program pemerintah harus bergerak dalam kerangka norma hukum yang mengikatnya.
Pemerintah tidak semestinya hanya diaudit mengenai berapa uang yang dibelanjakan, tetapi juga untuk melaksanakan amanat hukum yang mana uang itu dibelanjakan.
Di sinilah audit ketaatan menemukan relevansinya. Audit tersebut dapat dimulai dengan inventarisasi konstitusi dan undang-undang yang memberikan mandat kepada pemerintah.
Perhatikan norma yang menggunakan kata wajib, harus, menjamin, bertanggung jawab, melindungi, memfasilitasi, memenuhi, atau memberdayakan. Setelah itu diperiksa siapa yang mempunyai kewenangan. Pemerintah pusat, provinsi, kabupaten/kota, atau kewenangan yang dibagi menurut peraturan perundang-undangan.
Selanjutnya diperiksa apakah mandat tersebut sudah diterjemahkan ke dalam kebijakan, program, anggaran, kegiatan, indikator kinerja, dan manfaat bagi masyarakat.
Dengan demikian terbentuk rantai audit. Yakni Konstitusi→Undang-Undang→Kewenangan→Kebijakan→Program→Anggaran→Pelaksanaan→Manfaat bagi Rakyat.
Rantai ini penting karena persoalan hukum sering kali bukan tidak adanya norma. Melainkan adanya jarak antara norma dan kenyataan.
Roscoe Pound menyebut perbedaan tersebut melalui gagasan law in books dan law in action, hukum sebagaimana tertulis dan hukum sebagaimana bekerja dalam kehidupan nyata (Pound, 1910).
Pasalnya ada, tetapi programnya tidak ada. Programnya ada, anggarannya tidak memadai. Anggarannya ada, realisasinya rendah. Realisasinya ada, tetapi manfaatnya tidak sampai kepada masyarakat. Pada keadaan demikian hukum secara formal hidup, tetapi secara substantif belum sepenuhnya hadir.
Tentu audit ketaatan tidak boleh berubah menjadi alat untuk menuduh pemerintah secara serampangan. Tidak terlaksananya sebuah pasal tidak otomatis berarti pemerintah melanggar hukum.
Harus dilihat sifat normanya, pembagian kewenangan, kebutuhan regulasi pelaksana, tahapan pemenuhan, dan kemampuan fiskal apabila hukum memang memberikan ruang pertimbangan tersebut.
Namun keterbatasan berbeda dengan pengabaian. Keterbatasan harus menghasilkan prioritas dan tahapan, bukan pembiaran.
Jika anggaran belum mencukupi, buat peta jalan. Jika kewenangan terbagi, tentukan tanggung jawabnya. Jika regulasi pelaksana belum tersedia, siapkan regulasinya. Jika belum dapat dilaksanakan seluruhnya, jelaskan target dan tahapan pemenuhannya.
Audit ketaatan juga dapat memperbaiki cara kita membaca APBN dan APBD. Anggaran bukan semata-mata kumpulan angka pendapatan dan belanja. Anggaran merupakan salah satu instrumen utama negara untuk mewujudkan mandat hukum menjadi pelayanan publik.
Maka setiap program pemerintah idealnya dapat menjawab tiga pertanyaan. Apa dasar hukumnya, amanat apa yang dilaksanakannya, dan manfaat apa yang diterima rakyat?
Sebaliknya, setiap kewajiban hukum yang dibebankan kepada pemerintah perlu dapat ditelusuri. Di mana programnya, di mana anggarannya, siapa penanggung jawabnya, dan bagaimana realisasinya?
Negara hukum akhirnya tidak diukur dari kerasnya negara menuntut rakyat menaati aturan. Negara hukum, justru diuji ketika kekuasaan bersedia menundukkan dirinya kepada aturan.
Jangan sampai ada dua standar. Pasal yang mengatur kewajiban rakyat dibaca dengan tegas, sementara pasal yang memerintahkan kewajiban pemerintah diperlakukan longgar.
Itulah pentingnya audit ketaatan pemerintah. Audit ini bukan untuk melemahkan pemerintah, melainkan untuk memastikan bahwa kekuasaan bekerja sesuai mandat hukum, dan uang rakyat digunakan untuk mewujudkan tujuan hukum.
Sebab prinsipnya sederhana. Rakyat wajib taat kepada hukum, pejabat wajib tunduk kepada hukum, dan pemerintah wajib melaksanakan hukum.
Bukan konstitusi dan undang-undang yang harus menyesuaikan diri dengan program pemerintah. Program pemerintahlah yang harus membuktikan ketaatannya kepada konstitusi dan undang-undang. (ds090926).
